– 네덜란드 2040 농업 전환 앞에 놓인 두 경로
글 강빛나래
크기는 한반도의 약 5분의 1이지만, 데이터로 무장한 스마트팜과 정밀농업, 단위 면적당 생산량 세계 최고의 온실 원예(토마토·파프리카·오이)와 세계 2위 농식품 수출국(2024년 약 1,290억 유로)으로 알려진 네덜란드다.1) ‘작지만 강한 농업’의 표본이다. 현지에서는 정작 그 ‘효율’의 근본을 묻는 논의가 오래 이어져 왔다.
그 연장선 위에서 생태농 연구자이자 농부인 메이노 스밋(Meino Smit)이 2022년에 내놓은 저서 《2040년, 지속 가능한 농업을 향하여》2) 는 그 신화를 해체한다. 네덜란드 농업(landbouw, 경종·원예·축산을 아우르는 산업 전체)의 효율성을 ‘에너지 투입 대비 산출(EROEI)’로 재검토한 결과, “네덜란드 농업이 세계에서 가장 효율적이라는 말은 동화이자 홍보용 이야기”라고 지적한다. 반면 2024년 부처명을 바꾼 농업·수산·식량안보·자연부(LVVN)는 “네덜란드 농업이 앞으로도 세계에서 가장 경쟁력 있고 혁신적이며 지속 가능한 체계로 남게 하겠다”고 천명했다.
한쪽은 ‘한계에 부딪힌 동화’라 비판하고, 다른 한쪽은 ‘지켜낼 세계 최고’라 칭송한다. 토지 정책을 연구하며 두 담론을 지켜본 필자는 국내에 덜 알려진 전자의 관점을 소개하려 한다. 먼저 네덜란드 농업이 거쳐 온 경로를 간단히 짚고, 어떤 갈림길에 서 있는지 들여다본다.
1) 단, ‘세계 2위’는 총수출액 기준이다. 이 약 1,290억 유로에는 외국산을 거의 손대지 않고 다시 내보내는 재수출(주로 로테르담·스히폴 경유)이 약 35% 들어 있다. 네덜란드가 실제로 버는 수출 소득은 약 474억 유로로 총액의 3분의 1 남짓이고, 그중 89%는 자국산에서, 11%만 재수출에서 나온다. 세계 농업 ‘생산’ 점유율로 보면 네덜란드는 약 0.4%에 그쳐, ’작지만 강한 농업’이라는 인상의 상당 부분은 무역 허브 효과에서 나왔다.
2) ’2040’은 정부의 공식 정책 연도가 아니라 스밋이 택한 해로, 그의 박사논문 『De duurzaamheid van de Nederlandse landbouw 1950–2015–2040』과 저서 제목에서 따왔다. 네덜란드 정부의 농업·환경 정책 시계는 주로 2030년에 맞춰져 있다. 순환농업(kringlooplandbouw) ’선도국’과 유기농 15% 목표, 기후법상 온실가스 55% 감축이 모두 2030년이고, 기후중립은 2050년이다. 질소 분야는 자연보호구역 임계부하 달성 비율을 2025년 40%·2030년 50%·2035년 74%로 법제화했고, 농업 부문은 2030년까지 2019년 대비 23~25% 감축이 목표다. 정부가 내세우는 2030~2035년보다 스밋의 2040년이 한층 멀리 내다본 지평인 셈이다.
효율 신화와 의문
출발점은 제2차 세계대전 말 극심하게 겪은 기아(飢餓)에 대한 공포이다. “다시는 굶주리지 않도록(Nooit meer honger)!”을 구호로 내건 시코 만스홀트(Sicco Mansholt)는 네덜란드 농업 장관이자 전후 유럽 공동농업정책(CAP) 설계자로서 식량안보3)를 최상위 가치로 두고, 규모화, 집약화, 기계화, 전문화에 박차를 가했다. 1962년 출범한 CAP는 처음엔 생산량에, 이후엔 경작 면적에 보조금을 연동했다. 땅이 넓을수록 보조금도 커졌고, 농가 대형화를 보상했다. 설계자 만스홀트 자신은 정작 1972년 로마클럽이 발표한 《성장의 한계》를 읽고서 EU 집행위원장에게 서한을 보냈다. ‘GNP 극대화’를 버리고 오염세 중심의 무성장 노선으로 돌아설 것을 촉구하는 내용이었다. 효율과 증산의 설계자가 누구보다 먼저 그 한계를 의심한 셈이다.
지난 70여 년 네덜란드 농정의 결과를 몇 가지 숫자로 보자. 농가 수는 1950년 약 41만 호에서 2024년 약 5만 호로 8분의 1이 됐지만, 농지 면적은 거의 줄지 않았다(1980~2020년 사이 약 10% 감소). 호당 평균 경영 면적은 1980년 13.9ha에서 2015년 28.9ha로 두 배 이상이 됐다. 남은 농가가 그만큼 커졌다. 농지 가격은 유럽에서 가장 비싸다.4) 2023년 EU 경작지 평균가는 ha당 약 1만 1,800유로지만, 네덜란드는 9만 1,154유로로 약 8배이고, 이는 2위인 룩셈부르크의 두 배가 넘는 수치다. 임차료도 ha당 914유로로 가장 높다.
높은 토지·자본 문턱은 세대 교체에 그늘을 드리운다. 40세 미만 경영주 비율은 2025년 약 10%로 EU 평균과 비슷하고 2015년(8%)보다 오히려 올랐지만, 청년 경영주가 표준산출 50만 유로 이상의 대형·고수익 농장에 몰리는 ‘양극화’가 두드러진다. 승계는 사실상 큰 농장에서만 이뤄지고, 새로 뛰어드는 이들, 특히 땅이 절실한 친환경 농부는 농지를 구하기 어렵다.
대형화·집약화의 흐름 가운데 환경 비용은 커졌다. 농업은 네덜란드 온실가스의 약 17%(약 2,800만 톤 CO₂-eq)를 배출하고, 지표수 수질은 EU 최하위권(양호 1%), 나비류의 개체 수는 1992년 이후 절반으로 줄었다. 모순이 폭발한 지점이 질소 오염이다. 분뇨에서 나온 과잉 질소가 자연보호구역(Natura 2000) 인근을 잠식하자, 2019년 최고행정법원은 정부 질소 정책이 EU 서식지 지침을 위반했다고 판결했다. 그 결과 주택·도로 건설은 물론 신규 축산 인허가까지 중단하는 초유의 ‘질소 위기’가 본격화되었다.
분뇨와 질소 오염에 대한 경고는 사실 1970년대 말부터 나왔고 1980년대 들어 규제도 잇따랐지만, ‘관행’에서 돌이키는 움직임은 더뎠다. 정부가 40여 년간 쌓인 과학계의 경고에도 정책 전환을 미루는 사이, 문제는 더는 피할 수 없는 결정의 순간으로 치달았다. 2019~2023년의 대규모 트랙터 시위는 그렇게 외면해 온 갈등이 끝내 터져 나온 장면이었다. 질소 위기는 그동안 ‘효율’이라 불러 온 것이 실은 무엇을 빼고 계산한 효율이었는지를 다시 묻게 만든다.
3) 이때의 ‘식량안보’는 사실상 ‘가용성(충분한 생산·공급)’ 한 축으로 좁게 정의됐고, 영양·지속가능성·농민의 자기결정권 같은 차원은 시야 밖에 있었다. FAO는 식량안보를 가용성·접근성·활용·안정성의 네 기둥으로 정식화했고(1996/2001), 2020년 HLPE 보고서는 여기에 지속가능성과 행위주체성을 더해 여섯 차원으로 넓혔다. 지금의 위기는 그 차원들을 오래 외면한 대가가 청구서로 돌아온 국면이라 할 수 있다.
4) 농지 가격이 높은 이유로 농업·토지경제학자들은 ① 극심한 토지 희소성과 주택·인프라·자연 등 비농업 수요와의 경쟁, ② 집약적 고부가가치 농업(낙농·시설원예)의 높은 ha당 수익이 지대로 자본화되는 점, ③ 분뇨 규제, 특히 기존 예외(derogation)의 단계적 폐지로 분뇨 살포지가 더 필요해진 낙농가의 파생 수요, ④ 저금리와 용도 전환(주택 건설) 기대가치를 꼽는다.
스밋의 연구: ‘효율’은 무엇으로 이뤄지는가
이즈음 큰 반향을 일으킨 것이 스밋의 연구다. 오랜 현장 경험을 거친 그는 2018년 세계적 농촌사회학자 얀 다우어 판 더르 플루흐(Jan Douwe van der Ploeg)의 지도로 바허닝언대학에서 박사학위를 받았고, 이를 2022년 대중용 단행본으로 펴냈다. 학위는 형식상 농촌사회학 소속이었지만, 방법은 토지·에너지·원료의 투입–산출을 정량적으로 따지는 생물물리학적 분석(에너지 수지, EROEI)이었고, 심사위원회도 지구환경과학, 농업경제학, 축산경제학 전공자 등으로 폭넓게 구성됐다.
네덜란드 농업을 화폐 가치가 아닌 에너지 투입 대비 산출로 재계산한 결과는 통념을 뒤집었다. 모든 토지 사용을 함께 따지면, 1950년 이래 ha당 산출은 약 17% 느는 데 그쳤지만 투입(화학비료·농기계·사료·운송)은 약 700% 늘었다. 1950년만 해도 ha당 약 23GJ(기가줄)를 산출하며 투입량은 그보다 적게 들여, 거둔 에너지가 들인 에너지를 웃돌았다. 그러나 2020년엔 관계가 뒤집혀, 산출은 약 27GJ인데 투입은 그 여섯 배였다. 여섯 단위를 쏟아부어 한 단위의 식량 에너지를 얻는 셈이다.
게다가 네덜란드는 자국 농지 약 180만ha 외에, 사료(주로 브라질산 대두 등)·커피·카카오·바나나를 위해 해외에서 약 320만ha를 더 빌려 쓴다. 이 해외의 환경 비용은 값에 다 반영되지 않고 외부화 된다. 스밋이 추산한 농업의 연간 환경·사회적 비용은 약 50억~200억 유로인데, 그 상한(약 200억 유로)은 농업의 순부가가치(2020년 약 63억 유로)의 세 배를 웃돈다. 간접 에너지·외부화한 토지·사회적 비용을 장부에 다시 적으면 ‘효율’ 명제가 흔들린다. 이를 어떻게 효율이라 부를 수 있는가?
그린래시(Greenlash)와 정치적 혼돈: 어떤 전환을 할 것인가
스밋의 재계산은 비관론이 아니라 농업 체계의 전면적 전환을 요구하는 논거다. 전환의 길은 순탄치 않다. 정부의 질소 감축 정책만 해도 농민, 특히 축산농가의 거센 반발, 즉 ‘그린래시(Greenlash, 환경 정책에 대한 반발)’에 부딪혀 왔다.
2019년 질소 위기 이후 트랙터 시위는 농민·시민운동 정당 BBB(BoerBurgerBeweging)의 급부상을 낳았다. 2023년 도의회 선거에서 압승한 BBB는 2024년 7월 출범한 스호프(Schoof) 내각에서 자당의 펨커 비르스마(Femke Wiersma)를 농업장관에 앉혔다. 이는 오래가지 못했다. 스호프 내각이 2025년 중반 이민 갈등으로 붕괴하고, 조기 총선에서 친(親)전환 민주66(D66)이 제1당이 되면서 농정의 방향타가 다시 바뀌었기 때문이다. 2026년 2월 출범한 예턴(Jetten) 소수 연립 내각은 농업 부처를 자당 제이미 판 에선(Jaimi van Essen) 장관에게 맡겼다. 농업 부처가 1년 반 만에 전환을 표방하는 지도력 아래 놓인 것이다. 그렇다면 정부는 어느 방향을 가리키는가.
새 연립정부는 ‘첨단 기술을 통한 생태적 현대화’에 무게를 싣는다. 200억 유로에 달하는 질소기금으로 배출을 관리하되, 핵심 수단은 ’노동력 절감’형 농업 로봇·정밀 농업, 저배출 축사·분뇨 발효설비다. 동시에 배출이 큰 축산농의 폐업·매입을 유도하고 신규 인허가를 제한하여 가축 수의 추가 증가를 막는다. 온실원예, 종자권, 육종(품종개량) 분야 지원도 이어진다. 대규모 구조와 수출 경쟁력은 유지한 채 기술로 오염만 줄이겠다는 것이다.
바로 이 지점에서 스밋의 농생태 노선과 정부의 기술낙관주의가 충돌한다. 정부의 처방은 노동을 덜어내는 자동화다. 그러나 스밋은 노동을 덜어내고 거대 기계와 화석연료에 의존하게 만든 그 혁신이야말로 음(陰)의 에너지 수지를 낳은 핵심 원인으로 본다. 그의 해법은 노동을 ‘더하는’ 저투입·소규모 농생태 농업이다.5) 이에 47만 명의 추가 노동력이 필요하다고 추산한다. 탄소부담금 같은 오염세 인상과 근로소득세율 인하로 ‘에너지는 비싸게, 고용은 쉽게’ 만들어 기계보다 사람을 쓰는 편이 합리적이게 해야 한다고 본다.6)
정부의 유기농 확대 정책은 생산 구조를 건드리지 않는다. 네덜란드 유기농 면적은 2024년 약 5%로 EU 평균(약 11%)의 절반에도 못 미치고, 2030년 목표(15%)조차 EU 목표치인 25%를 밑돈다. 게다가 유기농 면적 가운데 노지 경종은 19%에 그치고, 대부분은 방목 초지다. 그런데도 정부의 유기농 정책은 생산 구조를 건드리지 않는다. 10억 유로 안팎 보조금의 절반이 낙농·육류로 흘러가는 동안, 유기농 전환 예산은 소비자 캠페인과 판로 개발에 쏠려 있다. 그 결과 투입 집약적 축산 체계의 전환은 더디고, 노지 경종을 늘릴 생산 쪽 지원도 미비한 채로 남는다.
5) 이는 기계 퇴출론이 아니다. 오히려 무경운을 가능하게 하는 소형 기계와 용도에 맞춘 ‘적정 기술’ 기계의 수요를 키운다. 설계·자작 쪽에는 L’Atelier Paysan(프랑스 협동조합)·Farm Hack·Open Source Ecology가, 시판 제조 쪽에는Terrateck·Tilmor·BCS·Grillo·Neversink·Glaser·Jang 등이 있다.
6) 그는 농업만이 아니라 경제 전체에 매년 인상되는 탄소부담금을 매기고 항공유 면세 같은 화석연료 특혜를 없애자고 제안한다. 직접 명시하지는 않지만, 이는 ‘나쁜 것(오염·자원 사용)에 과세하고 좋은 것(노동)의 세금은 덜라’는 생태경제학의 환경세 전환 논리, 나아가 토지 불로소득에 과세하자는 헨리 조지·스티글리츠의 지대 과세론과도 맞닿는다. 다만 4장의 ‘땅’ 병목을 두고 스밋이 앞세우는 해법은 지대 과세 같은 토지 세제가 아니라 토지이용계획상의 규제다. 그는 책 결론의 정책 제안에서 농지에 보호 지위를 부여해 전용(轉用)을 막고 용도를 지키자고 주장한다.
전환을 향한 현장의 목소리
사회 체제의 전환 과정을 파악하기 위한 ‘X-곡선(X-curve)’ 분석 틀을 적용해 보면, 네덜란드 농업은 실험은 넘치지만 새 제도가 안착하지 못하는 ‘전환 교착(transition stalemate)’ 상태에 빠져 있다. 정부는 새 기술을 보조하는 일엔 능하지만, 낡고 파괴적인 관행을 질서 있게 퇴출(phase-out)하는 일은 회피한다. 전환은 새것을 키우는 만큼 낡은 것을 줄여야 완성되지만, 그 ‘축소’가 정치적으로 가장 인기 없는 일이라 늘 뒤로 밀린다. 오염 농가 매입을 둘러싼 진통이 그 증거다.
비아 캄페시나(La Via Campesina) 회원, 국제사회과학연구소(ISS)의 농민권리 연구자, ‘미래 농부들(Toekomstboeren)’과 공동체지원농업(CSA) 현장의 활동가들은 전환을 할지 말지로 다투지 않는다. 이들이 맞서는 지점은 ‘어떤 전환인가’이다. 거대 자본과 고도 기술의 ‘수출형 스마트 농업’인가, 아니면 양분과 자원이 지역 안에서 순환하게 하는 ‘농생태적 재지역화’인가.
토지 정책을 연구하는 필자의 눈에 뚜렷한 병목은 ‘땅’이다. EU 최고의 농지 가격, 30%를 웃도는 임차 비율, 신규 임대차의 90%가 6년 미만 단기인 구조에서 ‘긴 호흡’으로 유기농 면적을 늘리기가 쉽지 않다. 청년·여성 농부들이 “녹색 농민에게 토지 안정성을”이라 외치는 까닭이다. 장기 토지 접근권이야말로 그 어떤 보조금보다 강력한 전환의 지렛대다. 시민이 십시일반 땅을 사 농생태 농부에게 장기 임대하는 ‘란트 판 온스(Land van Ons)’·‘렌터란트(Lenteland)’ 같은 운동이 호응을 얻는 것도 그래서다.
기술만능주의를 향한 묵직한 질문
네덜란드는 전환에 성공한 나라도, 실패한 나라도 아니다. 막대한 자본과 기술, 강한 규제 아래 효율과 생산성에 길든 체계가 얼마나 강고하게 농생태적 전환을 지연·왜곡하는지 보여주는 살아있는 실험장이다.
스밋의 연구는 ‘스마트팜=효율=미래’라는 등식을 무비판적으로 받아들이는 한국 농업에 날카로운 질문을 던진다. 한국의 스마트팜을 짓고 돌리는 데 드는 화석연료와 전력, 외부화되는 생태 비용, 자본 문턱을 넘지 못해 배제되는 소농의 자리는 국가 농정 장부 어디에 적혀 있는가. 실제로 한국은 농가 인구의 절반 이상이 65세를 넘었고 40세 미만 경영주는 0.5%에 불과하다. 고령화의 골은 네덜란드보다 한국이 훨씬 깊고, 그만큼 ‘효율=미래’라는 등식을 되묻는 일이 절실하다.
네덜란드의 스마트팜만이 아니라, 그 이면을 파고드는 스밋의 연구와 농생태 현장의 분투도 함께 볼 필요가 있다. ‘세계 최고 효율’이라는 신기루만 바라보지 말고, ‘우리는 어떤 농업으로 전환할 것인가’라는 질문을 정면으로 마주하기 위해서다.
참고문헌
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Smit, M. (2022). Naar een duurzame landbouw in 2040. Nearchus/Kolisko.
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Hebinck, A., Diercks, G., von Wirth, T., Beers, P. J., Barsties, L., Buchel, S., Greer, R., van Steenbergen, F., & Loorbach, D. (2022). An actionable understanding of societal transitions: The X-curve framework. Sustainability Science, 17(3), 1009-1021. https://doi.org/10.1007/s11625-021-01084-w
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Praasterink, F., Beers, P. J., Hassink, J., House, J., & van der Horst, H. (2025). Assessing ongoing sustainability transitions: The state of food system transition in the Netherlands. NJAS: Impact in Agricultural and Life Sciences, 97(1), 2534486. https://doi.org/10.1080/27685241.2025.2534486
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필자 강빛나래: 네덜란드 델프트공과대학(TU Delft) 건축건조환경학부 연구원
2023~2025년 ‘여성 주도 농촌·농업 혁신’(www.fliara.eu) 유럽연합 10개국 공동연구단에서 네덜란드 편을 담당했다. 네덜란드의 공간계획체계와 토지정책, 지방정부 역할을 연구해 왔다.
