정책에 농민이 없다
지금의 농정에 비판적인 사람들은 “이명박 정부의 농정에 농민은 없다”고 한다. 세계 최강 농업국 유럽연합(EU) 및 미국과 자유무역협정(FTA)이 이미 시행되었을 뿐만 아니라, 중국과의 자유무역도 추진되고 있다. “FTA는 곧 경제영토의 확장”이라며, 세계의 모든 나라와 FTA를 체결할 태세다. ‘FTA로 농업부문이 가장 큰 타격을 입게 될 것’이라는 말은 하면서도 농민들과의 진지한 협의도, 별다른 대책도 없이 추진되고 있다. 특별대책을 세운다고 하면서도 농업분야 예산은 거의 늘어나지도 않고 있다. 2010년에는 0.3% 늘었고, 2011년에는 2.7% 늘었고, 2012년에는 3.0%가 늘었다. 이 동안에 국가 전체예산은 5~6%씩 늘었다. 국가 경제가 있고, 기업과 소비자는 있지만, 농업과 농민은 없다.
물가 얘기만 나오면 농민들은 분통을 터뜨린다. 이상기후로 생산이 줄고 가격이 오르면, 방송과 신문은 연일 배추가격이 몇 100% 올랐다느니, 중간상인의 폭리가 어떻다느니 온통 난리가 난다.
정부도 덩달아 관세를 없앤다, 긴급수입을 한다 야단이다. 그러나 대부분 농민과 산지유통인은 출하할 물량이 없어서 가격이 올라도 아무런 이득이 없다. 아니 손해를 본다. 그러나 기후가 좋아 풍작이 되고, 가격이 폭락하는 경우에는 엔간해서는 신문에 기사 한 줄 나지 않는다. 정부는 언제나 뒤늦게 수매를 한다, 산지폐기를 한다 하지만, 가격은 바라는 만큼 회복되지 않는다. 정부가 수매 또는 폐기하는 물량이나 속도가 필요한 만큼 이뤄지지 않기 때문이다. 물가안정에 소비자는 있어도 농민은 없다.
경제정책에만 농민이 없는 게 아니다. 지난 4월 총선에서 양대 정당은 비례대표에 농민을 어떻게 생각했는가? 여당은 쌀 도정 및 판매에 공이 큰 사람을 상당히 앞 순번에 배치하여 농업계 대표로 당선을 시켰지만, 농민들은 어떻게 이해하고 있는가? 더 놀라운 사실은 스스로 약자의 편이라했던 야당의 40명 비례대표명단에 농민대표라고 내세울 수 있는 사람조차 아예 찾을 수가 없었다. 300만 농민이라는 말이 무색할 정도이다. 정치에도 농민이 없다.
왜 이렇게 되었나?
정책에도, 정치판에도 존재감이 없는 농민. 왜 이렇게 되었는가? 지금까지 농업계는 정부와 정치권을 향해 농업에 대한 지원을 늘리라는 요구를 많이도 해왔다. 역대정부는 농민들의 요구에 귀를 기울였다. 아니 농업계를 향해 ‘지원을 늘리겠다’ ‘부채를 탕감하겠다’ ‘119조원을 투입하겠다’는 등 ‘선심성’ 정책을 제안하기도 했다. 이런 이유로 일부 언론은 ‘농업에 돈을 쏟아 붓고 있다’며 비난을 하기도 했다. 그러나 어느 순간 이후 정부도 농업투자의 효용성에 대해 의문을 제기하기 시작했다. 노무현 대통령은 임기 말 ‘16조 원(당시 예산이고, 지금은 18조 원)을 들여서 22~23조 원의 농업부가가치(GDP)밖에 생산하지 못하고 있다.’ 예산 이외에 농업용 유류, 전기료, 농자재 부가가치세 등 면세와 감면지원액이 연간 3조 원을 훨씬 넘는다. ‘아무리 농업이 소중하고 농민의 삶이 어렵긴 하지만 더 이상 어떻게 할 수 없다’는 투의 말을 했다. 그러다 이명박 정부 들어서는 농업예산을 거의 늘리지 않고 있다. 왜 이렇게 된 것일까?
첫째, 농업계가 그간의 투자와 국민적인 성원에도 기대하는 성과를 거두지 못했다. 정부와 정치
권, 일반경제인들이 보았을 때는 농업투자는 돈을 넣어도 효과가 없다는 것이다. 경제적인 효과뿐만 아니라, 정치적으로도 효과가 나지 않는다는 것이다. 농민들은 정부와 농정을 불신하고 데모만하고 있으니까. 농업분야는 왜 돈을 쏟아 부어도 효과가 나지 않는 것일까? 정부가 지원하는 돈이 적어서 그런 것일까? 예산 16조 원과 세금·요금 감면 3조 원을 합하면, 19조 원이다. 110만 농가당 연간 1,700만 원이 넘는다. 이뿐만 아니다. 지방자치단체의 자체예산도 있다. 농민이 주인인 농협의 수익도 조 단위로 낼 수 있다. 결코 적은 돈이라 할 수 없다. 그 많은 돈을 어디다 쓰기에 농민들은 피부로 느낄 수 없다 하고, 국민은 밑 빠진 독에 물 붓고 있다고들 하는 것일까?
농업과 농민을 위해 돈만 지원되고 있는 게 아니다. 농림수산식품부와 그 산하기관에는 농업과 농민을 위해 ‘불철주야’ 일하는 유능한 공무원이 수천 명 있다. 각 도와 시군 등 지방자치단체에도 있다. 농협에는 경제사업분야에 정규직원만 2만 3천 명이 있다. 신용사업분야에도 5만 5천 명이나 있어서 농협은 스스로 “10만 임직원”이라 한다. 자회사도 있고, 비정규직도 있으니 10만 명이 더 될지도 모른다. 농어촌공사에는 6,000명이 넘는 직원이 있고, 농수산물유통공사에도 700명 가까운 직원이 있다. 연구개발을 담당하고 있는 인력도 적지 않다. 농촌진흥청과도 농업기술원, 기술센터에는 2,500명의 석·박사가 있다. 물론 석사 박사가 아닌 사람은 더 많다. 다 합하면 10,000명에 육박한다. 약 50개 농업계 대학에 약 1,000명의 교수와 연구진이 있고, 농업계 고등학교에도많은 전문가가 있다. 전국 각지에 품목별 특화연구원이 있다. 중앙단위의 한국식품연구원, 한국농촌경제연구원이 있고, 농협에도 경제연구원과 식품연구원이 있다. 이렇게 많은 인재가 농업, 농민문제를 풀지 못하고 있다. 그들은 무엇을 하고 있다는 얘긴가?
둘째, 농업계의 정치적인 영향력이 급감했다. 농업투자가 성과를 거두지 못했다 하더라도 농민들의 정치적인 힘이 크다면, 정부도 정치권도 농민을 우습게 볼 수 없을 것이다. 막강한 농업선진국인 EU, 미국과 FTA를 체결하면서 농업분야 예산을 늘리지 않고 넘어갈 수 없을 것이다. 4·50명 비례대표 명단에조차 농민대표를 끼워주지 않고 넘어갈 수는 없을 것이다. 상비약의 슈퍼판매를 허용하느냐 마느냐를 두고 여야 의원들이 6만 명 약사회를 찾아가 충성맹세를 하면서, 300만농민을 우습게 본다는 것을 어떻게 이해할 것인가? 약사도 농민도 한 표인데……. 이유는 명확하다. 약사회의 표는 결집하는데, 농민의 표는 산지사방으로 분산되어 있기 때문이다. 농민단체와 농민 간에는 신뢰가 없다. 회원들은 회비도 내지 않고, 모임에 참석도 하지 않는다. 30개가 넘는 농민단체는 제각기 다른 목소리를 내고 있다. 단체와 단체 간에는 신뢰가 없다. 데모도 따로 하고 있다. 단체 임원들은 정치권의 낙점을 받기 위해 서로 경쟁하고 있다. 정부와 정치권이 농민지도자를 우습게 볼 수밖에 없다. 농민을 우습게 볼 수밖에 없다.
어떻게 할 것인가?
‘농민을 위한 농정’을 위해 해야 할 일은 크게 두 가지다. 농정의 수립과 집행체제를 혁신하여 농
업투자의 성과를 보여주어야 하고, 농민들이 ‘한목소리’를 내어 정치적인 영향력을 키워야 한다.
먼저, 농업계가 이미 확보하고 있는 돈과 사람으로 상당한 성과를 보여 주어야 할 것이다. 농업
투자가 국민경제와 국민의 삶의 질 향상에 효과가 있다는 것을 보여주어야 한다. 농업계가 이미 확보하고 있는 돈과 사람이 결코 적지 않다는 것은 앞에서 보았다. 이미 확보하고 있는 돈과 사람으로 더 큰 성과를 거두려면, 그간에 농정을 추진하던 주체와 방식을 바꾸어야 한다. 실적이 나쁘면 감독과 코치를 바꾸고, 훈련방식과 전술을 바꿔야 하는 것은 축구나 야구뿐만 아니라, 어느 조직에서도 똑같다. 국가운영도 마찬가지다.
지금까지 우리 농정은 정부가 주도하고, 관변 연구원과 학자들이 이론적인 뒷받침을 하고 농업 관련 기관·단체들이 농민을 끌고 가는 방식으로 추진되어 왔다. 이 방식의 구조적인 문제점은 농정을 주도하는 사람들이 그 결과에 대해 영향을 받지 않는다는 것이다. 삶에의 영향은 고사하고, 도의적인 책임도 지지 않는다. 관행에 비춰, 전임자에 비춰 특별히 잘못하지 않는 한 아무런 불이익도, 양심의 가책도 없다. 세상의 변화에 둔감할 수밖에 없다. 급변하는 글로벌 농업·농정환경에 적시 대응이 될 수 없는 구조이다. 그뿐만 아니라, 그들은 다양한 현장의 사정을 다 알 수가 없다. 획일적인 규정에다 현장을 꿰맞춘다. 외부의 압력에 취약할 수밖에 없고, 사사로운 이익에 영향을 받기도 쉽다. 그 많은 사업이 제대로 시행될 수도, 예산이 제대로 쓰일 수 없다. 농정에 성과가 있을 수 없고, 불신이 쌓일 수밖에 없다.
‘농민을 위한 정책’의 수립과 집행을 위해서는 진정한 ‘농정의 민주화’가 필요하다. 농업문제는 농민의 문제이다. 그뿐만 아니라, 농정은 현장이 제대로 굴러가야 하는데, 현장을 가장 잘 아는 사람은 농민이다. 당사자가 빠진 상태에서 농업의 운명, 농민의 운명이 결정된다는 것은 있을 수 없다. 현장을 가장 잘 아는 사람이 빠진 상태에서 농정이 수립되고 집행된다는 것은 있을 수 없다. 정부가 주도하고, 농민은 끌려가며 불평·불만하는 전근대적인 농정체제로는 농정의 성과를 얘기할수 없다. 정부와 농민대표가 대등한 위치에서 협의·결정하고, 집행해나가는 민주 농정체제로 바뀌어야 한다.
프랑스에서는 모든 정책의 수립과 집행에서 농업계의 대표로 구성된 농업회의소의 의견을 듣는다. 중앙정부든 지방정부든 입법기관이든 농업정책을 만들 때에는 농업회의소의 의견을 듣도록 의무화 되어 있다. 즉, 모든 농업정책은 확정하기 전에 전국의 농업회의소로 보내서 현장사정에 맞는지 검토를 받게 된다. 그뿐만 아니라, 농업회의소는 현장의 문제를 발굴하여 정책으로 제안하기도 한다. 또한, 농업회의소는 결정된 정책이 현장에서 원활히 집행될 수 있도록 사업계획서 작성, 기술지도 등 대농민 서비스기능도 담당하고 있다. 당연히 농업회의소는 상당한 전문인력과 운영재원을 확보하고 있으며, 그야말로 중앙정부 및 지방정부와 대등한 위치에서 정책의 수립과 집행에 직접 간여하고 있다.
둘째, 농민들의 정치적인 영향력을 키워야 한다. 정치적인 영향력은 조직의 결속력과 크기에 달렸다. 그러므로 농민들은 조직화해야 하고, 조직끼리의 연대를 강화해야 한다. 그런데 현실은 어떤가? 농민들이 조직화되기는커녕 오히려 파편화되고, 양극화되고 있다. 정부도 여기다 기름을 붓고 있다. ‘젊고 유능한 농민을 선택하여 집중 지원한다’는 것이다. 잘나가는 사람을 더 잘나가게 하고,‘ 젊지도 유능하지도 못한 사람’은 입도 열지 못하게 하고 있다. 농민단체들은 농민을 위해 존재한다고 하지 단체라는 조직 유지에 급급하다. 아무리 큰 이슈가 생겨도 제각기 다른 목소리를 내고 집회도 따로 한다. 단체의 목소리에는 회원들의 힘이 실리지 않고, 농민연대의 목소리에는 연대한 단체들의 힘이 실리지 않고 있다. 농민단체와 농민연대의 목소리에 정부도 정치권도 별다른신경을 쓰지 않고 있다. 농업선진국을 본 떠 만들고 있는 농업회의소는 이름만 농업회의소일 뿐 기존의 시군농정심의회와 다를 바 없다. 시군과 대등한 위치에서 정책의 수립과 집행을 해나가는 농민대의기구를 만든다는 꿈도 꾸지 못하고 있다.
농정의 민주화, 어떻게 이룰 것인가?
농업문제의 핵심은 당사자인 농민이, 현장을 가장 잘 아는 농민이 농정의 주도세력으로 참여해
야 하고, 농민들은 한목소리를 낼 수 있는 체제가 구축되어야 한다는 점이다. 그런데 농민들이 한목소리를 낼 수 있는 체제가 구축되지 않으면, 농정의 주도세력으로 참여하기도 어렵다. 정당한 대표성이 없는 농민대표가 참여하는 농정은 지금과 크게 다를 바 없기 때문이다.
어떻게 하면 농민들이 한목소리를 낼 수 있는 체제를 구축할 수 있는가?
첫째, 한목소리를 내면, 나의 사회경제적인 위치도 나아질 것이라는 기대를 할 수 있어야 한다. 회비 내고 시간을 내서 참여하여 한목소리를 내도 얻는 게 없다면, 참여하지 않는 게 당연하다고 할 것이다. 그러므로 농민들이 조직화하고, 조직끼리 연대해서 얻을 수 있는 ‘사회경제적인 이익’을 명확히 하고, 그것을 실현하는 구체적인 방안도 제시되어야 한다. 당연히 그 비전과 실현방안을 농민들이 알아야 하고, 공감해야 한다.
우리 농업계가 궁극적으로 달성해야 할 목표는 농민 간에, 농민단체 간에 다를 수가 없다. 그런 비전과 목표가 제시되어 있다면, 조직화도 용이하고, 조직 간에 연대도 쉬워진다고 할 것이다. 그러나 현실에서는 같은 목표를 얘기하면서도 그 실현방법을 둘러싸고 격렬한 대립을 하는 경우가 적지 않다. 심지어 같은 조직이 쪼개지기도 한다. 그러나 한목소리를 내지 않으면 결코 ‘궁극적으로 달성해야 할 목표’를 이룰 수 없다는 것은 분명하다. 시간이 걸리더라도 대화와 타협과 조정의 과정을 거쳐서 한목소리를 내야 한다. 그래도 결론이 나지 않으면 투표로써 ‘한목소리’를 결정할 수밖에 없다. 그렇게 결정된 ‘한목소리’에 대해서도 다른 목소리를 주장했던 농민들이 힘을 실어줄 때 전체 농민의 위상이 강화되는 것이다. 민주주의 원리가 몸에 배지 않으면 안되는 어려운 과정을 거쳐야 한다.
프랑스에서는 농민은 물론이고 농산업계의 모든 이해관계자도 각각 단체나 협회를 만들어 활동 하고 있다. 이들 모두는 ‘농업과 농촌’이라는 한배를 타고 있다는 것에 동의하고, 각자의 이해관계를 ‘공정하게’ 반영할 수 있는 ‘대의기구’인 농업회의소를 만들어 이익을 함께 실현해가고 있다. 그들은 최고의결기구인 대의원총회를 투표를 통해 구성한다. 농업회의소의 농민대표 대의원이 선출되는 과정을 보면, 각 농민단체가 만든 ‘지역의 농민모임’이 대의원 후보자명부를 만들어 공시하고 선거운동을 한다. 농민들은 후보를 낸 각 ‘농민모임’에 투표를 하고, 득표율에 따라 각 ‘농민모임’의 대의원당선자 수가 결정된다. 마치 우리나라의 정당투표제에 따라 국회의원을 뽑는 방식이다. 그 대의원들이 이사회 이사를 뽑고, 이사들이 집행위원을 뽑아 농업회의소를 운영하게 되는 것이다.
농민을 위한 농정, 어디서부터 시작할 것인가?
우리 농민들은 지금 “농정에 농민이 없고, 정치에도 농민이 없다”고 불평, 불만하고 있다. 문제는 불평, 불만한다고 해서 이런 현상이 개선되지 않는다. 농정의 수립과 집행체제를 혁신하여 농업 투자의 성과를 보여주어야 하고, 농민들이 ‘한목소리’를 내어 정치적인 영향력을 키워야 한다고 했다. 방향도 맞고 방법도 맞다 하더라도 누가 어디서부터 시작할 것인가?
첫째, ‘농민을위한농정’을 실현할 수 있는 비전과 방안에 대해 활발하게 토론하고 공감대를 형성해야 한다. 그렇지만 지금까지의 그 많은 기관, 단체, 학회가 개최했던 농정토론회와 무엇이 다를 것인가? 비록 주관하는 주체가 다르더라도 최소한 같은 목표를 가지고, 같은 내용의 기초자료를 바탕으로 토론하고 대안을 제시하는 과정이 필요하다 할 것이다. 그런 다음 기초자료와 각 주체가 제시한 대안을 가지고 종합적인 토론을 하는 과정을 거치면서 농업계 전체가 공감대를 형성할 수 있도록 해야 할 것이다.
둘째, ‘한국농업의 희망’에 대한 논의가 좀 더 활발하게, 좀 더 광범위한 농민들의 관심과 성원 속에 이루어질 수 있도록 하나의 구체적인 이슈를 제기할 필요가 있다. 필자는 ‘한국농업 희망솔루션’에서 ‘농협중앙회와 조합의 신용사업을 하나의 금융회사로 통합하고, 그 지분을 농민들에게 배분함으로써 농협에 대한 농민지배권을 확립하자.’는 제안을 했다. 이 제안이 실현되면, 농가는 매년 100만 원 이상의 배당소득을 기대할 수 있을 것이며, 지역조합은 판매전문조합으로 전환되어 농산물 제값 받기 문제도 해결될 수 있을 것이다. 그뿐만 아니라, 농민들은 농협을 중심으로 진정한 협동을 하게 될 것이므로 농협사업은 더욱 활성화되고, 농민들의 결속으로 정치적 영향력이 아주 커질 것이다. 농업문제해결의 획기적인 전환점이 될 수 있다. 그러므로 ‘농협금융 주인 찾기 서명운동’을 펼칠 필요가 있다.
아무리 바람직한 일도 누군가가 나서서 시작하고, 계속해서 챙기지 않으면 사람들의 관심과 기억 속에서 사라지게 된다. 한국농업에 희망을 가져오기 위해서는 나부터 행동해야 한다고 믿는 사람들이 우선 나서야 한다. SNS로 연결하고, 오프라인에서도 만나 서로를 격려하며, 힘과 지혜를 모아나가야 할 것이다.
※필자 이헌목: 한국농산업경영연구소장. 서울대 농대 농화학과를 졸업했다. 농림부 유통국장. 식량국장, 농산물 품질관리원장을 역임했고 한국농업경영인연합회 농업정책연구소장으로 근무하다 한국농산업경영연구소를 설립하여 활동중이다. 저서로『한국농업 희망솔루션』이 있다.
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